Peru: Incorporar la perspectiva de género en el sector transporte urbano en Perú

1. Fomento de la igualdad de género
En 2017, Lima fue nombrada entre las 5 ciudades más peligrosas del mundo para las mujeres, con el tercer transporte más inseguro para ellas, según el ranking Thomson Reuters Foundation1. Teniendo en cuenta el contexto, el Proyecto de Apoyo a la NAMA TRANSPerú (NSP, por sus siglas en inglés)2 reconocía la importancia de trabajar la incorporación del enfoque de género en el sector transporte; sin embargo, la contraparte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en un inicio, no comprendía esta posible relación.
Esta situación se prolongó hasta que, en abril de 2017, se hizo pública y mediática una denuncia sobre un foro, denominado “Morbo Combi3”, el cual funcionaba como una comunidad virtual. Desde el 2011, el foro concentraba información desagregada por distritos y rutas sobre acciones de acoso y violencia sexual cometidas por múltiples agresores hacia mujeres, niñas, niños y adolescentes. Los miembros de esta comunidad ofrecían información detallada de las víctimas, sus horarios, rutas, líneas de transporte frecuentadas, así como de sus prácticas de acoso a modo de testimoniales. Al respecto, el proyecto se encargó de recopilar data de este foro, generando cifras e información específica sobre el tema, a través de casos reales de acoso que afectan a miles de mujeres diariamente. A lo largo de varios meses, esta información fue presentada al MTC y otros actores relevantes del sector transporte a nivel local, con lo cual se despertó su interés por entender el tema e identificar acciones para enfrentar esta situación.
Desde el proyecto éramos conscientes que lo recopilado en el foro no era suficiente; por ello nos enfocamos en generar datos representativos y confiables, que permitieran establecer un panorama más amplio y más profundo sobre la situación actual de la mujer en el transporte público, como usuaria y como trabajadora en este sector, es decir, como conductora; así como también sobre la situación de inseguridad a la que se enfrentan niñas, niños y adolescentes en edad escolar al movilizarse en la ciudad. En este sentido, entre marzo y julio del 2018, el proyecto realizó un diagnóstico en género y transporte para Lima y Callao, con énfasis en el tema de acoso en el transporte público urbano.
El estudio constituyó un hito, ya que permitió generar las evidencias que las entidades públicas requieren para sustentar el diseño de acciones, normativas y políticas públicas para sus sectores. La información recolectada fue muy valiosa ya que, por primera vez, se investigaron variables diferenciadas por sexo acotadas al sector transporte público urbano, revelando información crítica sobre la seguridad de hombres y mujeres, así como sobre las barreras que enfrentan las mujeres al trabajar como conductoras. El diagnóstico arrojó que 7 de cada 10 mujeres en Lima señaló haber sido víctima de acoso en el transporte público alguna vez en su vida; de ellas, un 73% tenía entre 13 y 18 años cuando lo sufrió por primera vez.
La investigación incorporó los enfoques de derechos, igualdad de género y sostenibilidad ambiental, sobre los cuales se cimentarían las acciones desarrolladas en el marco de la asistencia brindada por el NSP al MTC. Tomando en cuenta el diagnóstico realizado, se evidenció que, si se incorpora el enfoque de derechos y de igualdad de género a la manera en que se analizan los patrones de desplazamiento, es posible identificar formas de mejorar las condiciones en las que se movilizan las mujeres. Al contar con un transporte digno, seguro y accesible, las mujeres tendrían mejor acceso a servicios y bienes básicos tales como empleo, educación, salud, y otras actividades diversas de corte cultural, deportivo y de ocio. Asimismo, se generarían importantes impactos ambientales, ya que la preferencia y el uso de transporte público, por encima del uso de vehículos privados, contribuye a reducir las emisiones de gases contaminantes para el sector transporte. Hay que tomar en cuenta que, solo en Lima y Callao, más de 4 millones de mujeres podrían verse impactadas positivamente por la implementación de un sistema de transporte público urbano seguro.
Por otra parte, desde el NSP se comprendía que no solo era necesario contar con data fiable para ejecutar acciones en pro de la igualdad de género desde el sector transporte, sino también sensibilizar y fortalecer las competencias blandas y duras de quienes las llevarían a cabo, así como contribuir a la formación de redes de soporte. Por ello, promovió la participación de cuatro mujeres de diferentes instituciones públicas del sector4 (Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC, Autoridad Autónoma de Transporte Eléctrico – AATE y Protransporte) en el primer Seminario Mujeres en Movimiento, que se llevó a cabo en Chile, con la participación de expertas y lideresas en temas de movilidad de más de 8 países de América Latina y el Caribe. En este espacio, las funcionarias recogieron experiencias internacionales sobre cómo abordar problemáticas como el acoso, que sirvieron como referencia para la incorporación de la perspectiva de género en el sector del transporte urbano peruano. Esta experiencia de aprendizaje permitió esclarecer elementos clave sobre el trabajo conjunto necesario para avanzar en un tema como la seguridad de mujeres, niñas y niños en transporte público, entre otros. Así, las participantes y sus entidades se volvieron aliadas clave para avanzar en la incorporación del enfoque de género en el sector.
Dada la magnitud de los hallazgos del diagnóstico en género y transporte, y a partir de las experiencias recogidas durante el Seminario Mujeres en Movimiento, el MTC reconoce la necesidad de acción ante el tema, y asume la responsabilidad y el liderazgo para adoptar medidas de prevención del acoso sexual en los servicios de transporte público a nivel nacional. Hizo pública su intención en el foro “Seguridad y presencia de las mujeres en el transporte público”, que organizó en conjunto con el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, y el soporte y la asistencia técnica de los Proyectos de Transporte Sostenible de la cooperación alemana, implementada por la GIZ.
El foro de dos días realizado en marzo del 2019 permitió, además, que la contraparte presentara públicamente los resultados del diagnóstico de género y transporte para Lima y Callao y anunciara su próxima publicación a fin de este año. Ello generó grandes expectativas entre la ciudadanía y otros actores vinculados a la problemática, quienes se mostraron dispuestos a trabajar en conjunto en la elaboración e implementación de acciones concretas para prevenir y erradicar, en específico, el acoso sexual en los medios de trasporte público. Durante el evento también se compartieron buenas prácticas y experiencias de éxito sobre igualdad de género en el sector transporte desarrolladas en Perú y otros países en América Latina, así como medidas para incrementar la participación laboral de las mujeres en este sector, considerando que, según los hallazgos del diagnóstico realizado por el NSP, en los casi 10 años de funcionamiento del sistema de autobús de tránsito rápido, localmente conocido como Metropolitano, solo 0.28% de conductores han sido mujeres, y, en los corredores viales, se estima un 0.37% de mujeres conductoras.
Una vez asumido el liderazgo para la prevención y atención del acoso sexual en el transporte público, el MTC adopta como primera acción el desarrollo de una propuesta de Protocolo Nacional de Respuesta ante Actos de Acoso en Transporte Público Urbano. El protocolo busca garantizar condiciones de seguridad para las usuarias y los usuarios de transporte público, y brindar una atención adecuada a las víctimas de acoso. Previo al desarrollo de un plan de implementación del protocolo a nivel nacional, y con el fin de realizar eventuales ajustes a la propuesta, se realizarán dos pilotos en las ciudades de Lima y Trujillo, las cuales presentan la mayor cantidad de viajes por día a nivel nacional, así como interés en los gobiernos locales por avanzar en el tema.
En el corto plazo, se espera la prepublicación del protocolo y el inicio de su implementación a través de los pilotos mencionados. Considerando la importancia de la cooperación entre actores, desde el proyecto NSP asesoramos al MTC para establecer coordinaciones y alianzas con las distintas instituciones clave que participarán en la implementación del piloto. Además, entendiendo que cada ciudad responde a un contexto distinto y a necesidades únicas, el proyecto brindará asesoría técnica a la contraparte para realizar una réplica del diagnóstico en Trujillo. Si bien en el corto plazo se prevé su aplicación solo en dos ciudades, el MTC se encuentra decidido a normar la medida como de obligatorio cumplimiento en el resto de las ciudades del país, luego de haber realizado los ajustes necesarios al protocolo a partir de las experiencias en Lima y Trujillo.
Finalmente, desde el proyecto, nos complace mencionar que el MTC no solo reconoce actualmente la importancia de las acciones orientadas a garantizar la seguridad de las usuarias del transporte público urbano, sino que, además, prevé insertar dichas acciones en una estrategia sectorial de mayor alcance que permita la incorporación del enfoque de género en todo el sector transporte. En este sentido, el NSP acompañará al MTC en la elaboración de lineamientos que guíen el proceso mencionado, considerando dos dimensiones. En primer lugar, a nivel interno, se propone institucionalizar el enfoque de género, incidiendo en la cultura organizacional a través de la sensibilización de las y los colaboradores, y de su incorporación en los documentos de gestión interna y planificación estratégica, como el Reglamento de Organización y Funciones, el Plan Estratégico Institucional, y el Plan Operativo Institucional, entre otros. En segundo lugar, a nivel externo, se continuarán acciones para garantizar la seguridad de mujeres, niñas, niños y adolescentes; y se buscará reducir las brechas laborales en el sector transporte, considerando la limitada participación de mujeres como conductoras en el de transporte formal.

2. El género como característica de calidad de nuestro trabajo

Definitivamente, gracias al soporte y asesoría técnica del proyecto NSP descritos en el acápite anterior, la importancia de la transversalización del enfoque de género en el sector transporte ha recibido un amplio reconocimiento por parte de la contraparte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, así como por otros actores relevantes vinculados al sector.
Principalmente, el diagnóstico realizado en Lima y Callao, que arrojó una gran cantidad de evidencias sobre la magnitud y características el acoso que sufren miles de mujeres, niñas, niños y adolescentes peruanas, permitió a la contraparte establecer como prioridad la seguridad de las usuarias en el transporte público. A raíz de estos hechos y confiando en la GIZ, el MTC pidió específicamente a los Proyectos de Transporte Sostenible, desde el 2018, establecer una línea de trabajo dedicada a transversalizar el enfoque de género en el transporte.
En esta línea, el MTC hizo explícita su intención de desarrollar una estrategia intersectorial y multinivel para el fortalecimiento de la seguridad de las usuarias y los usuarios en todas las modalidades del servicio de transporte terrestre de personas en todo el país. Además, en los próximos meses establecerá obligaciones para los operadores del servicio, protocolos de atención y mecanismos de prevención e información frente a actos de acoso sexual (difusión de avisos preventivos, fortalecimiento de capacidades de funcionarias, funcionarios y autoridades, campañas de sensibilización, entre otros).
Asimismo, el ministerio reconoce que la sostenibilidad de sus propuestas requiere la incorporación del enfoque de género en las políticas, documentos normativos y lineamientos para el sector. Por ello, esta perspectiva ha sido incorporada en la Política Nacional de Transporte Urbano, aprobada en abril de 2019, que incluye como uno de sus objetivos principales el contar con sistemas de transporte público eficaces para el desplazamiento de las personas y, para lograrlo, establece como necesario garantizar la seguridad de mujeres, niñas, niños y adolescentes. Igualmente, en junio de 2019, se crea el Programa Nacional de Transporte Urbano, PROMOVILIDAD, que tiene como propósito la promoción de sistemas integrados de transporte, con enfoque de movilidad urbana sostenible y de género, en ciudades al interior del país.
Hasta el momento, las normativas mencionadas se han materializado en acciones concretas, tales como:

• La incorporación del tópico sobre acoso sexual y sus consecuencias en el Taller “Cambiemos de Actitud”, obligatorio para conductores que pierden su permiso de conducir por cometer infracciones. La finalidad es crear conciencia respecto a la gravedad de los actos de acoso sexual en espacios públicos, como son los medios de transporte, y la importancia de garantizar la seguridad de usuarias y usuarios del servicio.

• La aprobación de la Resolución Directoral Nº 009 y 016-2019-MTC/18, que establece la obligación de los transportistas que prestan el servicio de transporte público terrestre en el ámbito nacional y regional, de colocar un aviso en una zona visible al interior de sus unidades y de los terminales terrestres, indicando que las conductas de acoso sexual se encuentran prohibidas y son objeto de sanción y denuncia penal. El objetivo es brindar información a las y los usuarios del servicio sobre el tema y difundir la línea de emergencia “Línea 100″ del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, servicio gratuito a nivel nacional que brinda contención emocional, orientación e información a casos de violencia familiar y abuso sexual en el contexto de familias o parejas y que, a partir de este año, atiende también casos de acoso en espacio y transporte público.

3. Género y seguimiento basado en resultados
En cuanto a la evaluación y documentación de los aportes, el Proyecto de Apoyo a la NAMA de Transporte – TRANSPerú (NSP) reporta a la NAMA Facility, fondo que recibe financiamiento del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear (BMU) de Alemania y el Departamento de Estrategias Empresariales, Energéticas e Industriales del Reino Unido (BEIS, por sus siglas en inglés). Este fondo realizó un cambio en el formato de reporte anual para el año 2018, incorporando una sección específica para informar sobre acciones realizadas en favor de la transversalización del enfoque de género implementadas por los proyectos. Es en esta sección donde, desde el año citado, se ha reportado de manera trasparente los avances del proyecto en materia de género. Cabe resaltar que NSP no cuenta con indicadores de género como parte de su oferta. Los únicos criterios de género presentes en su marco lógico están ligados a cuotas de género para la participación en eventos y capacitaciones. Sin embargo, esto no ha sido un impedimento para transversalizar el enfoque en el proyecto, a través de productos concretos relacionados a los indicadores de fortalecimiento institucional (desarrollo de normativa) y desarrollo de capacidades (eventos, talleres, etc.), los cuales sí se reportan obligatoriamente cada seis meses.

4. Cooperación
El proyecto de apoyo a la NAMA TRANSPerú (NSP) trabaja en un contexto nacional de relativa debilidad institucional, que no garantiza la continuidad de las políticas públicas. Como ejemplo, desde el 2016, año de inicio de actividades del proyecto, a la fecha, han asumido la cartera de transporte 6 ministros/as. La situación se complejiza debido a la existencia de múltiples actores que comparten y duplican competencias en el sector, generando conflictos entre instituciones. La reciente creación de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao – ATU ha permitido concentrar las competencias en una sola institución, pero solo para la capital del país. Se debe subrayar que esta fragmentación dificulta severamente el concretar acciones, puesto que ningún actor se hace completamente responsable de ellas.
Sin embargo, a pesar de las dificultadas mencionadas, NSP construyó puentes entre distintos sectores e instituciones públicas, y los vinculó con organismos privados, cooperación internacional y sociedad civil. Convocó su participación por medio de talleres, eventos y sesiones de trabajo, lo que constituyó un factor de éxito para los avances logrados a la fecha. El crear redes entre actores permitió abordar las múltiples aristas de un problema tan complejo como el acoso sexual en el transporte público, a cuya solución cada uno aporta desde su propia área de intervención. Además, consiguió complementar y robustecer la perspectiva de la contraparte a través del intercambio de conocimientos y experiencias. Finalmente, en el marco del desarrollo del Protocolo Nacional de Respuesta ante Actos de Acoso en el Transporte Público, logró crear una propuesta consensuada y validada en las tres ciudades con mayor concentración poblacional del norte, centro y sur del país: Trujillo, Lima y Arequipa.
El compromiso de los actores solo se pudo lograr gracias al reconocimiento sobre la gravedad del acoso sexual en el transporte público, a partir de los hallazgos del diagnóstico en género y transporte. La generación y divulgación de esta evidencia permitió visibilizar la problemática y colocar el tema en la agenda pública. Esto motivó a los actores a tomar parte de las acciones para erradicar el acoso contra la mujer en el transporte público.
En esta línea, se logró el compromiso, primero, del ente rector en materia de género a nivel nacional, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP), que se convirtió en un principal aliado. Posteriormente, atendiendo a la importancia de involucrar y comprometer a múltiples actores para un abordaje integral de los procesos de prevención, respuesta, denuncia y sanción de actos de acoso en el transporte público, se convocó a más instituciones con responsabilidades específicas en la cadena de respuesta.
Entre las entidades públicas, están el Ministerio del Interior, Policía Nacional del Perú, Poder Judicial, Defensoría del Pueblo, la Municipalidad Metropolitana de Lima, de Trujillo y de Arequipa, Protransporte y dos despachos congresales. Asimismo, reconociendo la valiosa experiencia de la sociedad civil respecto a la problemática, se involucró a colectivos como Paremos el Acoso Callejero, Embiciados, Manuela Ramos y la ONG Plan Internacional. Además, se implicó al sector privado, tanto empresas como consorcios de transporte público urbano, al ser los primeros en brindar atención a las víctimas de acoso.
Finalmente, otro gran factor de éxito fue recibir el soporte de organizaciones internacionales, como el BID y Banco Mundial, y la Red Mujeres en Movimiento. Esta última es una plataforma de mujeres expertas en género y transporte de Latinoamérica, el Caribe y España, con una vinculación directa con gobiernos locales y centrales de sus respectivos países. Aprender de sus experiencias exitosas en el abordaje de la problemática del acoso sexual en el espacio público, permitió establecer un marco de referencia para enrumbar las labores de la contraparte.

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